高收入者，從“征稅”到“報(bào)稅”
7月初，國(guó)稅總局官員在為上海財(cái)稅系統(tǒng)所作的一次報(bào)告中透露，近期將出臺(tái)高收入者個(gè)稅自行申報(bào)操作辦法。與會(huì)人士透露，此次自行申報(bào)操作辦法的出臺(tái)，主要是確�！吨腥A人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法實(shí)施條例》高收入者個(gè)稅自行申報(bào)的規(guī)定能得到有效執(zhí)行。
關(guān)于“年所得12萬(wàn)元以上”的高收入者“自行申報(bào)納稅”的相關(guān)調(diào)整一直是這一輪個(gè)稅改革中最受注目的地方之一。在過(guò)去的《個(gè)人所得稅法》中，只有“兩處以上取得工資、薪金所得和沒(méi)有扣繳義務(wù)人的納稅人要自行申報(bào)，其他納稅人包括高收入者都是由相關(guān)扣繳義務(wù)人代理扣繳申報(bào)，不必自己自行申報(bào)。如果扣繳義務(wù)人對(duì)納稅人沒(méi)有扣繳或扣繳不足，只能對(duì)扣繳人處以罰款，無(wú)法追究納稅人的法律責(zé)任”。
擴(kuò)大自行申報(bào)范圍的改革使高收入者從被動(dòng)納稅到主動(dòng)納稅，這樣的征收模式是國(guó)際通行的“報(bào)稅”模式。而對(duì)于“高收入者”們來(lái)說(shuō)，這意味著他們即將面臨空前嚴(yán)格的個(gè)稅監(jiān)控。
為什么12萬(wàn)就是高收入？
“國(guó)外對(duì)于高收入者也沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)�！眹�(guó)家統(tǒng)計(jì)局城市調(diào)查總隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)黃朗輝說(shuō)，“高收入自行申報(bào)納稅”的強(qiáng)調(diào)之所以備受關(guān)注，是因?yàn)樗菍?duì)“為富不稅”、“為富不露”，第一次用立法手段說(shuō)“不”，這一制度安排強(qiáng)化了高收入者的納稅行為的規(guī)范和法律約束。
在國(guó)內(nèi)確定高收入者的標(biāo)準(zhǔn)則更為困難。國(guó)務(wù)院研究室宏觀經(jīng)濟(jì)司副司長(zhǎng)叢明表示，由于中國(guó)東西部的總體收入有明顯差距，不同階層的個(gè)人收入有明顯差距，因此，所謂高收入者，很難在全國(guó)被統(tǒng)一界定，“但作為法制體現(xiàn)，這個(gè)問(wèn)題又絕不能含糊”。
“12萬(wàn)基本被認(rèn)定為高收入者�！眳裁髡f(shuō)，但這不是標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)他手頭的一份資料，北京的人均收入目前在全國(guó)排名第6位，而北京市統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)字，2005年，北京城市居民人均可支配收入已經(jīng)達(dá)到8800多元，根據(jù)一種普遍的經(jīng)驗(yàn)，所謂的高收入者，應(yīng)該是人均收入的10倍。參考全國(guó)因素，在“全國(guó)個(gè)人所得稅座談會(huì)”上，稅務(wù)專家們初步擬定將年收入在6萬(wàn)元以上的列入中等收入人群。叢明認(rèn)為，這樣，稅務(wù)部門保守做法將高收入者的門檻定為12萬(wàn)元是合理的。
叢明說(shuō)，12萬(wàn)元收入的數(shù)字，只是在綜合各種因素后的理論判斷，但具體到立法，要“考慮立法中的‘高收入者’，一要考慮實(shí)際的收入水平，二要以經(jīng)常性收入為主”。
事實(shí)上，這一標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的高收入者中有很大一部分屬于工薪階層。國(guó)家稅務(wù)總局所得稅管理司副司長(zhǎng)劉麗堅(jiān)認(rèn)為，個(gè)人所得稅大部分來(lái)自工薪所得應(yīng)該說(shuō)和當(dāng)前我們國(guó)家的收入結(jié)構(gòu)是相匹配的，是由個(gè)人所得稅的稅源決定的。“近三年，工薪項(xiàng)目所得在個(gè)稅中基本上是占了一半多一點(diǎn)點(diǎn)�！眲Ⅺ悎�(jiān)說(shuō)，2004年我們因?yàn)閭�(gè)人所得稅主要是對(duì)城鎮(zhèn)居民征稅，城鎮(zhèn)居民工資性收入占家庭可支配收入的74%，我們國(guó)家大部分人取得收入報(bào)酬的形式是工資薪金所得。稅務(wù)專家、中央財(cái)大財(cái)政與公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)劉恒也認(rèn)為，國(guó)內(nèi)各行業(yè)的財(cái)富新貴也都是近些年才大量涌現(xiàn)，遺產(chǎn)收入到目前仍算不上是一個(gè)主要問(wèn)題和最緊迫的問(wèn)題。
據(jù)對(duì)北京、上海、廣東、江蘇、湖北、四川、陜西7個(gè)地區(qū)抽樣調(diào)查，來(lái)自工薪所得的個(gè)人所得稅收入中，適用15%及以上稅率（即年收入3.6萬(wàn)元以上）超過(guò)一半，達(dá)到57.2%�！肮ば诫A層并非就是指低收入人群。國(guó)家稅務(wù)總局的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)表明，2005年年收入在25萬(wàn)元以上的工薪階層，占到總納稅人數(shù)的比例接近千分之五，交納稅額約占總稅額的15%。在工薪階層中，年工資收入幾十萬(wàn)、上百萬(wàn)甚至幾百萬(wàn)的已不少見(jiàn)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，對(duì)工薪階層征收個(gè)人所得稅也是對(duì)一部分高收入者調(diào)節(jié)的需要�！眲Ⅺ悎�(jiān)說(shuō)。
“一刀切”的現(xiàn)實(shí)
盡管“12萬(wàn)”是一個(gè)反復(fù)權(quán)衡過(guò)后的標(biāo)準(zhǔn)，但一旦確定了這個(gè)臨界點(diǎn)就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。財(cái)政部科研所稅收研究室主任孫鋼說(shuō):“比如說(shuō)現(xiàn)在月薪2萬(wàn)是高收入者，但我就發(fā)薪發(fā)到19990元，那不就不是高薪者，就不用申報(bào)了吧？我少10塊錢行不行？人為規(guī)定是不能達(dá)到你原來(lái)預(yù)想的目的的，人們有很多對(duì)策。所以，你定高薪的標(biāo)準(zhǔn)是很困難的。你一旦確定，很多人會(huì)自動(dòng)通過(guò)各種對(duì)策來(lái)修正自己的一些行為，來(lái)躲避一些申報(bào)義務(wù)。”“如何具體化？特別是對(duì)平常的監(jiān)管上，加以規(guī)范化，而不是僅僅定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就可以了�！�
而同樣，即便是相同收入的“高收入者”在具體實(shí)踐中也面臨不同的家庭情況。比如這些高收入納稅人供養(yǎng)人口的因素充分考慮進(jìn)去，還應(yīng)當(dāng)考慮其他一些必需的開(kāi)支，如疾病、學(xué)費(fèi)等。在人大常委會(huì)審議草案時(shí)，曾有委員們提出，關(guān)鍵并不在于具體的減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)監(jiān)管的起點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)，而是確定“個(gè)稅其他扣除的標(biāo)準(zhǔn)”。
全國(guó)人大代表?xiàng)钪?jǐn)華認(rèn)為，目前在所有開(kāi)征個(gè)人所得稅的國(guó)家，其個(gè)稅制度中都有費(fèi)用扣除規(guī)定，一般分為三類，即個(gè)人免稅扣除，適用于所有納稅人，是按人頭規(guī)定的固定扣除額;成本費(fèi)用扣除，是補(bǔ)償個(gè)人為了取得收入而花費(fèi)的成本;家庭生計(jì)扣除，其作用是補(bǔ)償家庭生活開(kāi)支，依據(jù)是家庭結(jié)構(gòu)、婚姻狀況、子女人數(shù)和其他被贍養(yǎng)人等情況。
據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2003年，中國(guó)城鎮(zhèn)職工的贍養(yǎng)系數(shù)是1.91，即一個(gè)就業(yè)人口平均要贍養(yǎng)1.91人(含就業(yè)者本人)。專家認(rèn)為，因中國(guó)教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等制度的改革，一些原來(lái)由企業(yè)和政府承擔(dān)的支出壓力現(xiàn)在轉(zhuǎn)給了個(gè)人。而現(xiàn)行的個(gè)人所得稅制度，對(duì)許多屬于個(gè)人取得收入所花成本費(fèi)用、維持家庭的生計(jì)費(fèi)用，沒(méi)有相應(yīng)地扣除或免稅規(guī)定。
“能不能家庭聯(lián)合申報(bào)，確實(shí)有人提出來(lái)過(guò)這個(gè)問(wèn)題。能不能我贍養(yǎng)三個(gè)老人，跟你贍養(yǎng)一個(gè)老人，應(yīng)該扣除不一樣�；蛘呔驼f(shuō)我養(yǎng)兩個(gè)孩子上學(xué)，你一個(gè)孩子都沒(méi)有，是不是費(fèi)用扣除不一樣�！眲Ⅺ悎�(jiān)說(shuō)，“但是從國(guó)際通行的做法來(lái)看，大部分國(guó)家是什么，它必須要具備很高的條件。這個(gè)條件第一是全社會(huì)納稅意識(shí)法制環(huán)境是非常好的，第二是稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管水平是非常高的，第三是這個(gè)國(guó)家的稅制，不能實(shí)行分項(xiàng)稅制模式，要實(shí)行一個(gè)綜合稅制，或者混合稅制模式。什么叫綜合稅制模式、混合稅制模式？綜合稅制模式就是你個(gè)人要就你的全部所得，就是一個(gè)總算賬，然后找一個(gè)總的適應(yīng)稅率。我們國(guó)家這兩種模式都不是，是一種分項(xiàng)稅制模式，總共確定11項(xiàng)個(gè)稅所得，每一項(xiàng)所得有不同的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)�；谶@么多因素，在目前情況下我們還得搞一刀切�！薄暗L(zhǎng)遠(yuǎn)看，這是個(gè)人所得稅一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)，就是讓個(gè)人所得稅稅制更加人性化�！�
“公平”里面的“公平”問(wèn)題
經(jīng)濟(jì)學(xué)家左小蕾認(rèn)為，“擴(kuò)大自行申報(bào)”的改革能進(jìn)一步堵塞稅收征管漏洞。因?yàn)橐罂劾U義務(wù)人都必須辦理全員全額扣繳申報(bào)，這樣形成對(duì)高收入者的雙重申報(bào)，實(shí)行交叉監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)高收入者的稅收的征收管理，使被長(zhǎng)期詬病的“富人”逃稅和輕稅收負(fù)擔(dān)的問(wèn)題得到遏制。
加強(qiáng)對(duì)高收入者個(gè)稅監(jiān)控的主要目的之一顯然是調(diào)節(jié)收入差距，與之相伴的政策，是對(duì)低收入群體的減稅。在新條例施行一百余天后，有關(guān)部門調(diào)查發(fā)現(xiàn)，工資在2000元的群體是這次稅改受益最大的�！拔覀円苍�(jīng)算過(guò)一個(gè)賬，免征額度提高到1600元后，對(duì)2000元工資收入的人，稅負(fù)減輕是79%，就是大體80%的稅負(fù)沒(méi)有了，只交20%，而工資在3000元的稅負(fù)減輕44%。北京、江蘇、浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)，他們現(xiàn)在的納稅人數(shù)減少25%左右，安徽、河北等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)減少80%�！眲Ⅺ悎�(jiān)說(shuō)。
但對(duì)于“年收入12萬(wàn)以上的”高收入者這部分稅收對(duì)象來(lái)說(shuō)，同樣存在著公平的問(wèn)題。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)甘功仁認(rèn)為，個(gè)人所得稅主要偏重于調(diào)節(jié)財(cái)富增量而不是存量，無(wú)法解決初次分配不公的問(wèn)題。中國(guó)貧富差距的拉大，主要是收入初次分配不公平形成的。
“對(duì)高收入者從‘征稅’到‘報(bào)稅’體現(xiàn)了我們國(guó)家稅改的一個(gè)很好的方向。”一名稅收專家指出，但如果僅僅試圖單純通過(guò)對(duì)依靠勞動(dòng)獲得的較高收入的高收入者多征稅、征重稅，在實(shí)際上會(huì)產(chǎn)生另一種不公平傾向。
“收入差距問(wèn)題是一個(gè)方面，財(cái)富差距是另一個(gè)問(wèn)題，我們不應(yīng)該把注意力全部放在個(gè)稅上面�！必�(cái)政部科研所副所長(zhǎng)劉尚希說(shuō)，個(gè)人所得稅應(yīng)該公平，個(gè)人收入來(lái)源控制，這些都是很難做到的，你做不到這種情況下，說(shuō)不定會(huì)造成有一部分人納稅了，有一部分人沒(méi)有納稅，“要做到公平首先該納稅的人納稅了，這才是首先做到公平，在這個(gè)基礎(chǔ)上怎么再去完善它”。
隱性收入透明化就應(yīng)該是對(duì)工薪高收入者統(tǒng)一加強(qiáng)監(jiān)控的前提之一。經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉遵義認(rèn)為，首先，需要把所有收入、尤其是國(guó)家公務(wù)員的薪水和所得完全透明化，工薪收入者的納稅基礎(chǔ)才會(huì)更平等。他說(shuō):“現(xiàn)在公務(wù)員的收入看上去偏低，但實(shí)際上他們還有其他形式的收入與支出。這些收入往往并非不合法，但問(wèn)題在于不透明。公務(wù)員的所得不透明，會(huì)直接影響到個(gè)人所得稅的計(jì)算，造成稅賦的不公平。例如，在外資企業(yè)工作，月薪是8000元，收入完全是現(xiàn)金;但在政府機(jī)構(gòu)工作，月薪收入雖說(shuō)只有2000元，實(shí)際收入?yún)s可能達(dá)到8000元。兩者在納稅時(shí)，一個(gè)是按8000元收入計(jì)算，一個(gè)卻是按2000元計(jì)算。國(guó)有企業(yè)的工薪也存在同樣的問(wèn)題。”“收入不透明還帶來(lái)很多其他問(wèn)題。比如養(yǎng)老問(wèn)題，因?yàn)槿藗兝U付的社會(huì)保障費(fèi)用是按名義上的收入來(lái)計(jì)算的，有一個(gè)固定的比例。假如兩個(gè)人的實(shí)際收入一樣，而繳付的社會(huì)保障費(fèi)用不一樣，這就很不公平�！薄傲硗�，對(duì)有更多手段逃避稅收的私營(yíng)企業(yè)主和一些特殊行業(yè)的人，如何落實(shí)清楚他們的收入來(lái)源？”
劉麗堅(jiān)表示，稅務(wù)機(jī)關(guān)下一步的重點(diǎn)也在于此�！拔覀兛偩侄艘粋�(gè)413工作思路，這個(gè)工作思路的重點(diǎn)，一個(gè)是要加強(qiáng)高收入者的管理，要做全員全額工作。我們以前扣繳單位在報(bào)稅的時(shí)候一般都是報(bào)一個(gè)總數(shù)，比方說(shuō)某某單位100人，交稅10萬(wàn)元，至于里面張三、李四分別交多少都不清楚，我們想全員全額管理以后，就是讓你報(bào)明細(xì)，張三、李四分別交多少都要報(bào)明細(xì)，我就可以發(fā)現(xiàn)誰(shuí)到底取得收入多少。我們現(xiàn)在正在做這個(gè)系統(tǒng)，我們現(xiàn)在的成效還是比較顯著。”
她說(shuō)，有多處工資來(lái)源的納稅者仍是更重要的監(jiān)控對(duì)象�！澳暇┑囟惥衷�(jīng)搞了這樣一個(gè)系統(tǒng)，他們發(fā)現(xiàn)40萬(wàn)的納稅人中，有兩萬(wàn)人是取得兩處以上工資薪金所得的，最多一個(gè)人取得了16處的工資薪金所得。這樣一匯總，他就要實(shí)行高稅率了，也是一個(gè)高收入者了�！�
“報(bào)稅”模式的技術(shù)問(wèn)題
劉桓表示，目前我國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)對(duì)高收入者的監(jiān)控比較困難，要求其實(shí)行自行申報(bào)還有待相應(yīng)的配套條件的建立和完善。
劉桓認(rèn)為，“操作辦法”應(yīng)著重解決的問(wèn)題包括:加快建設(shè)納稅人編碼制度，將稅務(wù)編碼卡與居民身份證配合，居民身份證同時(shí)就是一個(gè)人的稅務(wù)編碼卡。
“每個(gè)納稅人只有一個(gè)唯一的編碼，他從事各種活動(dòng)的收入(如不動(dòng)產(chǎn)獲得的收益、繼承遺產(chǎn)的收益、銀行利息收入、工資薪金收入等)都必須填寫該代碼。這些信息最終將從各部門(福利部門、銀行、海關(guān)、公司、企業(yè)雇主等處)匯集到稅務(wù)部門。稅務(wù)機(jī)關(guān)則通過(guò)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行集中處理，方便準(zhǔn)確地掌握納稅人的各項(xiàng)收入情況，從而有效地控制和審核個(gè)人的納稅申報(bào)�！�
此外，除了進(jìn)一步完善個(gè)人儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制外，今后要在交易、收入過(guò)程中實(shí)行票據(jù)化、電子化，減少現(xiàn)金交易和現(xiàn)金支付，“取得收入的納稅人必須建立存款賬戶，賬戶號(hào)碼就是納稅人的稅務(wù)編碼，規(guī)定任何支付單位都必須轉(zhuǎn)賬方式支付款項(xiàng)，否則不允許作為費(fèi)用、成本等列支”。
同時(shí)，“在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)，加快建設(shè)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的稅務(wù)情報(bào)信息交換系統(tǒng)，首先將在各重點(diǎn)城市地稅局之間試點(diǎn)開(kāi)通信息溝通渠道，以利于及時(shí)準(zhǔn)確地掌握個(gè)稅的申報(bào)和繳納信息”。
劉麗堅(jiān)說(shuō)，現(xiàn)在稅務(wù)部門每年個(gè)人所得稅都要搞一個(gè)專項(xiàng)檢查，并且企業(yè)所得稅會(huì)算清楚，也會(huì)審查，現(xiàn)在還有一些制度文件規(guī)定，比方說(shuō)文件規(guī)定:個(gè)人投資者如果向單位借款，超過(guò)一年以后不還，又未用于生產(chǎn)的，我們要視同他個(gè)人分配所得。還有一個(gè)文件規(guī)定，個(gè)人投資者在企業(yè)中列支，用于為他個(gè)人及其親屬購(gòu)買了一些大宗財(cái)產(chǎn)，比如說(shuō)房屋、汽車等等，這種我們要視同他個(gè)人分配，要征他個(gè)人所得稅的。
“對(duì)高收入監(jiān)管要制定更多的制度。比方說(shuō)像一些演職人員，就是演出辦法、演出市場(chǎng)管理辦法;一些個(gè)人投資者管理辦法;還有像律師和中介機(jī)構(gòu)，針對(duì)這樣一些高收入行業(yè)單獨(dú)制定一些管理辦法。另外，我們想加強(qiáng)一些重點(diǎn)的納稅人，比方說(shuō)像一些個(gè)人投資者，一些歌星、影星，我們想加強(qiáng)這方面的監(jiān)管。我們還想在每年搞一些個(gè)人所得稅專項(xiàng)檢查，就是專門針對(duì)這些收入比較高的行業(yè)，或者收入比較高的個(gè)人進(jìn)行檢查。還有我們搞一些辦法，進(jìn)行和其他部門相配合的稅源管理，通過(guò)全員全額管理把從外部門取得的信息進(jìn)行篩選比對(duì)，查找這些高收入群體�！�
