戶籍改革云南紅河破冰 憑租房合同就能落戶

    云南省紅河州公安局副局長吳曉勇的另一個職務(wù)多少有些冗長而又拗口：紅河州深化戶籍管理制度改革促進公民遷徙自由工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任。 
　　“這個辦公室名稱是經(jīng)過仔細(xì)斟酌的，充分體現(xiàn)了我們這次戶籍改革的宗旨，就是促進公民遷徙自由權(quán)的落實�！眳菚杂赂嬖V《瞭望東方周刊》記者。 
　　吳所說的戶籍改革，指的是紅河州從2006年1月1日起剛剛實行的一項新決定，這份名為《關(guān)于深化戶籍管理制度改革，促進公民遷徙自由的決定》中對紅河州的戶籍管理做出了一些新規(guī)定：實行州域范圍內(nèi)的公民遷徙自由；在全州取消非農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)業(yè)人口的二元戶籍結(jié)構(gòu)；打破城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等方面的區(qū)別對待，逐步落實公民平等待遇…… 
　　憑租房合同就能落戶 
　　林炳文是紅河州戶籍改革中一個實實在在的受益者。 
　　3月10日上午，林炳文僅僅憑一紙租房合同就在紅河州蒙自縣公安局辦妥了戶口準(zhǔn)遷證。隨后，林用特快專遞把準(zhǔn)遷證寄回了福建老家。 
　　“憑準(zhǔn)遷證，在老家的公安局辦一張遷出證明，我們一家四口就可以在蒙自落戶了，就成了名符其實的蒙自縣公民�！绷直�文興奮地說。 
　　林炳文今年38歲，老家在福建省平潭縣流水鎮(zhèn)東美村，林炳文在老家時是一艘運輸船的船長。2002年初一個偶然的機會，林炳文來到蒙自縣，他發(fā)現(xiàn)這里的人早餐一律是兩元錢一大碗的米粉，這讓他看到了商機。 
　　“隨著經(jīng)濟的發(fā)展，早上喝牛奶的人肯定會越來越多，所以我便在這里租了一間房子，做了蒙牛牛奶的紅河總代理�！绷直�文說。 
　　第一年虧本。但2005年，他的銷售收入達(dá)到了200多萬元。 
　　隨著市場的開拓和生意的興旺，林炳文也慢慢喜歡上了蒙自這個地方，“氣候也適應(yīng)了，周圍的朋友也多了，就想到要在這里安家落戶了。”為了方便，林炳文把妻子和兩個孩子也接到了蒙自縣，妻子幫他照看生意，孩子在當(dāng)?shù)氐膶W(xué)校上學(xué)。 
　　另一個讓林炳文想在蒙自落戶的原因是，因為他是外地戶口，他在蒙自的生活遇到了好多麻煩，“經(jīng)常有公安來檢查暫住證，孩子上學(xué)要交借讀費，醫(yī)療、養(yǎng)老等保險沒辦法辦理，更重要的是，因為我是外來人，當(dāng)?shù)厝撕臀医煌鶗r對我并不是很信任，有時候找當(dāng)?shù)氐呐笥呀桢X也不好借，他們覺得我隨時都有可能鋪蓋一卷離開這里。” 
　　2005年11月10日，紅河州下發(fā)《關(guān)于深化戶籍管理制度改革，促進公民遷徙自由的決定》。隨后，副州長李保文就此專門發(fā)表了電視講話。 
　　“只要有租房合同就能落戶，而且不管以前是農(nóng)業(yè)戶口還是城鎮(zhèn)戶口，門檻已經(jīng)非常低了，簡直不敢想�！绷直�文感慨地說。 
　　紅河州公安局副局長吳曉勇告訴本刊記者，自從新的戶籍制度實施以來，紅河州今年1~2月共辦理了各類戶口遷移5023人，其中州外遷入839人，和去年同比增長40%左右。 
　　徹底打破現(xiàn)行戶籍二元結(jié)構(gòu) 
　　蒙自縣公安局的政務(wù)大廳里熱鬧非凡。 
　　“都是來咨詢和辦理戶口的，自從新的戶籍制度實施以來，我們的工作量增加了一倍�！泵勺钥h公安局治安大隊副大隊長山藶麗說。據(jù)介紹，在辦理遷入的人員中，主要有購房、租房、投親、簽訂勞動合同等幾個方面。 
　　紅河州的新戶籍制度規(guī)定，州外公民在紅河州擁有合法的住所，或到紅河州創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的大中專院校畢業(yè)生和引進的人才，與用人單位簽訂了合法的勞動關(guān)系合同，或在州外的父母、配偶、子女，只要本人愿意，均可到紅河州落戶。紅河州居民只要具備這些條件，也可在州內(nèi)自由遷移。 
　　“哪怕是到紅河州的私企打工，只要有勞動合同或租房合同，就可以在當(dāng)?shù)芈鋺�。對落戶的居民，不收取城市擴容費等任何限制性費用�！眳菚杂逻M一步解釋說。 
　　除此之外，吳曉勇認(rèn)為，紅河州此次戶籍改革的另一個亮點是“逐步消除附加在二元戶籍結(jié)構(gòu)上的歧視性政策”。 
　　紅河州的居民已經(jīng)感覺到了這些變化。今年新領(lǐng)取戶口薄的人都發(fā)現(xiàn)，在戶口薄的戶別一欄內(nèi)，統(tǒng)一填寫為“家庭戶口”，而在以前，這里填的是農(nóng)業(yè)戶口或非農(nóng)業(yè)戶口。 
　　“也就是說，紅河州以后再沒有農(nóng)村戶口或城鎮(zhèn)戶口的區(qū)別了，統(tǒng)稱為‘紅河州居民’�！眳菚杂抡f。 
　　據(jù)介紹，為了配合落實這項政策，紅河州相關(guān)部門還出臺了配套文件和規(guī)定。 
　　紅河州教育局的文件稱，在義務(wù)教育階段實行劃片招生、就近入學(xué)的原則，由當(dāng)?shù)亟逃�部門統(tǒng)一安排入學(xué)，外來創(chuàng)業(yè)、就業(yè)人員子女的收費標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁�！氨本┑却蟪鞘谐霈F(xiàn)的‘民工子弟學(xué)�！�等，在紅河州不會出現(xiàn)�！奔t河州教育局負(fù)責(zé)人解釋說，“全州為此免除的‘贊助費’、‘借讀費’等至少上千萬元。” 
　　“以后紅河州招考公務(wù)員、事業(yè)單位招考工作人員、企業(yè)用工等也將不會有戶籍限制，州內(nèi)的居民均有平等參與的權(quán)利，針對農(nóng)村人口和外來人員進城務(wù)工的各種限制和收費也全部取消。”吳曉勇介紹說。 
　　紅河州民政局副局長羅光祿告訴《瞭望東方周刊》記者，民政局已根據(jù)州委州政府的有關(guān)戶籍改革精神，出臺了具體的措施，尤其是在社會保障方面，逐步達(dá)到農(nóng)村和城鎮(zhèn)一個標(biāo)準(zhǔn)，“我們現(xiàn)階段已經(jīng)開始建立農(nóng)村部分特困居民最低生活保障制度�！睋�(jù)介紹，僅最低生活保障一項，紅河州就為這些“原農(nóng)業(yè)戶口”的居民預(yù)備了1000萬元。 
　　紅河州此次戶籍改革還將為失地農(nóng)民設(shè)立養(yǎng)老保險制度，所有在城鎮(zhèn)工作的“原農(nóng)村戶口”人員將平等享受醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險和獨生子女獎勵等項目。 
　　不僅重要也很必要 
　　“紅河州有農(nóng)村富余勞動力83萬人，加快農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)領(lǐng)域和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，這是紅河州目前急需解決的一個問題�，F(xiàn)有的戶籍管理制度，導(dǎo)致公民待遇不公平，產(chǎn)生了許多歧視性的政策規(guī)定，加劇了城鄉(xiāng)分割，阻礙了人力資源等要素的充分流動�！奔t河州委副書記張智澤告訴《瞭望東方周刊》記者。張同時兼任此次戶籍改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長。 
　　他吳曉勇介紹說，紅河州各市縣近年來針對戶籍管理制度存在的諸多問題，做了一些嘗試性的改革，并取得了一定的成效，如開遠(yuǎn)市規(guī)定凡在城鎮(zhèn)從事個體經(jīng)濟的外來人員，只要提供三年以上的租房協(xié)議和工商營業(yè)執(zhí)照，本人和直系親屬均可申請落戶；對學(xué)齡前兒童或未成年子女除隨父隨母落戶政策，蒙自縣放寬到未婚子女均可申請隨父隨母落戶；彌勒縣則放寬到可申請到爺爺奶奶或外公外婆居住地落戶，“但都沒有從根本上觸及現(xiàn)行戶籍管理制度的核心�！� 
　　2005年7月，紅河州成立專門的課題組，進行了三個多月的調(diào)研，數(shù)易其稿，終于形成了關(guān)于戶籍改革的初稿。 
　　云南省社會科學(xué)院哲學(xué)所副所長，同時也是此次課題組首席專家的黃曉軍教授表示，“從大的方面來看，我國改革開放20多年來，社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)確定并逐步完善，在市場經(jīng)濟不斷發(fā)展和繁榮的現(xiàn)實條件下，經(jīng)濟體制的障礙已經(jīng)消除，限制公民遷徙自由的理論基礎(chǔ)和歷史條件已經(jīng)不復(fù)存在。因此，這些直接導(dǎo)致公民不能自由遷徙的主要因素已經(jīng)消失，為戶籍改革提供了非常充分的條件。加上目前的戶籍管理制度存在城鄉(xiāng)居民待遇不同、剝奪進城農(nóng)村居民的基本權(quán)利、阻礙了勞動力資源的市場化配置等問題，也使改革刻不容緩。” 
　　紅河州系哈尼族彝族自治州，位于云南省南部，總?cè)丝?06萬，農(nóng)業(yè)人口逾80%，所轄13個縣市中，有6個縣為國家級貧困縣�！白龃竺勺�，做強兩市”是紅河州近年來發(fā)展的主要目標(biāo)，蒙自縣是紅河州府的所在地，“兩市”指離蒙自較近的個舊和開遠(yuǎn)。 
　　紅河州政府副州長李保文介紹說，紅河州93%的農(nóng)村人口居住在山區(qū)，人均耕地不到一畝，“山區(qū)的生態(tài)環(huán)境十分脆弱，脆弱的生態(tài)環(huán)境承載著不可承載的人口壓力，如果不把大量的農(nóng)民集中到條件較好的城鎮(zhèn)，是無法脫貧致富的�！� 
　　而另一方面，紅河州城市化雖然在快速發(fā)展，但總體上還是顯得人氣不足。以紅河州府所在地蒙自縣為例，縣城常住人口為12.39萬人，僅占全縣常住總?cè)丝跀?shù)的37.85%。 
　　“當(dāng)前，社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立，現(xiàn)行戶籍管理制度賴以存在的社會基礎(chǔ)大部分已經(jīng)消失，另外隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進經(jīng)濟建設(shè)和政治建設(shè)等對現(xiàn)行戶籍管理制度產(chǎn)生了強有力的沖擊，這為深化戶籍改革創(chuàng)造了一定的條件和基礎(chǔ)�！崩畋Ｎ恼f，“消除戶籍管理的歧視性政策，促進農(nóng)村富余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，對于建設(shè)社會主義新農(nóng)村是重要的，也是必要的�！� 
　　紅河州委副書記張智澤說，“中國實際上在1954年憲法中就規(guī)定了‘中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由’，但在現(xiàn)實操作中并未實現(xiàn)。紅河州的戶籍改革就是要實現(xiàn)‘公民平等待遇，促進公民自由遷徙’�！� 
　　將從根本上解決“三農(nóng)”問題 
　　作為主管治安工作的公安局副局長來說，吳曉勇是此次戶籍改革的堅決擁護者，“紅河州有20余萬‘人戶分離’人口，給管理造成了很大的難度。” 
　　吳曉勇稱，近年來全國各地的“兩搶一盜”案件高發(fā)，作案者中，有60%是流動人口中的困難群體，“他們在城市里受到不平等的待遇，必然導(dǎo)致心理失衡�！� 
　　“你有他有我沒有，腰里別個小斧頭，該出手時就出手”，這個在城市部分流動人口中流傳的順口溜，讓吳曉勇心生憂患，“必須加強這些人的管理，并且讓他們享受到應(yīng)有的公民待遇，為他們找到合適的工作創(chuàng)造一個良好的環(huán)境和基礎(chǔ)�！� 
　　“紅河的戶籍制度改革，本質(zhì)上是打破人才的行政性分割管理，打破本地人和外地人的分別�！敝袊�人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任毛壽龍教授分析說，“在傳統(tǒng)管理模式中，很多福利政策、教育政策都與戶籍相聯(lián)系，牽一發(fā)而動全身，因此全國對戶籍管理改革都采取了非常謹(jǐn)慎的態(tài)度，在紅河等比較小的局部進行改革試點，改革成本比較小，有可能做成在全國具有示范意義的試點�！� 
　　黃曉軍教授介紹說，紅河州此次戶籍改革在具體的實施意見中有三大突破：一是“只要居民本人愿意，均可在就業(yè)地或?qū)嶋H居住地登記戶籍”，這在全國還沒有類似前例；二是“大中專院校畢業(yè)生和引進的人才，只要與用人單位簽訂了合法的勞動關(guān)系合同，本人自愿，可按國家戶口遷移規(guī)定和公安機關(guān)的有關(guān)規(guī)定辦理到紅河州登記落戶”；三是提出“逐步建立農(nóng)村居民最低生活保障制度”，這是最大的一個突破，以前的最低生活保障制度只針對城里的下崗、失業(yè)人員，對于中國農(nóng)村社會保障制度具有變革性的意義。 
　　“紅河州的戶籍改革最重要的意義在于它將從根本上解決三農(nóng)問題”，黃曉軍教授說，“現(xiàn)行的戶籍制度是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，同現(xiàn)在實行的社會主義市場經(jīng)濟體制很不適應(yīng)，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展，要解決‘三農(nóng)’問題，要從根本上解決農(nóng)民工問題，就一定要改革現(xiàn)行的戶籍制度，而紅河州的戶籍制度改革正是順應(yīng)了這一趨勢。” 
　　另外，紅河州的改革從法律上也符合憲法授予公民自由遷徙的權(quán)利，是實現(xiàn)身份平等的要求，也是中國社會進步的表現(xiàn)。同時，如果嚴(yán)格按照此次戶籍制度改革的要求，那么也將割斷一些政府部門與戶籍制度的利益聯(lián)系，恢復(fù)其作為調(diào)解人的角色，會促使公共服務(wù)過程公開化，對于制約公共權(quán)力的濫用也有不可小視的作用。 
　　在改革中進步 
　　蒙自縣公安局東城派出所所長秦永生在接受《瞭望東方周刊》采訪時，就遇到了一個工作上的難題。一位外來打工者想要在蒙自縣辦一張摩托車駕駛證，但辦駕駛證需要有當(dāng)?shù)氐膽艨诨蛘邥鹤∽C，這位外來打工者并不準(zhǔn)備在當(dāng)?shù)芈鋺�，而暫住證在新的戶籍制度實施以來已經(jīng)停止辦理。 
　　“一些配套的措施還不完善�！鼻赜郎�說。另一個讓秦永生目前感到有些棘手的事情是，因為戶籍工髁康拇蠓�渣w櫻�警力臭溨熏F(xiàn)夭蛔恪? 
　　對此，此次改革的總負(fù)責(zé)人、紅河州委副書記張智澤早有預(yù)料，“改革中，肯定會遇到許多困難和問題，如果這些問題不能及時克服和解決，將會導(dǎo)致改革停滯不前甚至半途而廢。我們就是要一邊改革一邊解決問題。” 
　　2005年10月25日，公安部副部長劉金國在中央綜治委2005年第二次全體會議上稱，公安部正在抓緊研究進一步深化戶籍制度改革的意見，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，并將逐步放寬大中城市戶口遷移限制。 
　　“戶籍改革不是簡單的‘戶口本’改革，它涉及的就業(yè)、醫(yī)療、教育、福利等方面的一系列問題才是改革的難點所在，需要政府真正下力氣進行整體改革，從財政投入、政府部門協(xié)調(diào)配合等方面統(tǒng)一部署，防止在執(zhí)行過程中出現(xiàn)打折扣、變相、走樣�！痹颇鲜∩缈圃赫軐W(xué)所副所長黃曉軍教授說。 
　　正因為沒有配套改革，鄭州、濟南、江蘇等地都曾有過戶改受阻的報道。報道稱，鄭州規(guī)劃讓市區(qū)人口在2020年達(dá)到500萬的規(guī)模，20年增加300萬人，但兩年之內(nèi)涌入的大量外來人口給鄭州的交通、教育、社保等公共資源造成了極大的壓力，后來不得不“叫�！�。 
　　紅河州民政局副局長羅光祿就遇到了難題，按戶籍改革的方案，紅河州約有10萬人應(yīng)該享受農(nóng)村低保，“以紅河州自身的財力，是沒辦法解決的。目前我們正在爭取中央與省里的支持�！� 
　　而此次戶籍改革帶給紅河州教育局的壓力是顯而易見的，該局一位負(fù)責(zé)人說，就紅河州的教育資源狀況來看，師資和教學(xué)設(shè)施明顯不足，特別是北部市縣中小學(xué)壓力較大，而南部各縣每年都會有一大批中小學(xué)生到北部縣市求學(xué)，“上學(xué)難的問題肯定會出現(xiàn)。” 
　　張智澤坦承，在國家大政策沒有改變之前，財政資金、社會資源等不能滿足需要時，公民享有平等待遇只能采取循序漸進的辦法解決，“紅河州雖然取消了人口的性質(zhì)劃分，但公民的平等待遇還不能一步到位�！� 
　　一個非常具體的事情是，紅河州戶籍改革后，警方雖然建立了新的戶籍管理系統(tǒng)，但舊的管理系統(tǒng)仍然需要運行，對上報省里及中央的人口數(shù)據(jù)，仍然按以前的農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口進行劃分。 
　　2月22日，在國新辦舉行新聞發(fā)布會上，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文說，戶籍制度的改革涉及到各個地區(qū)很多不同的情況，將會逐步推進。 
　　中國現(xiàn)當(dāng)代戶籍制度的變遷 
　　●民國時期：從德國移植，消除了傳統(tǒng)戶籍制度中對人口遷徙的嚴(yán)格控制。 
　　●新中國成立初期：對人口遷徙管束較為粗放，表現(xiàn)為：外來人口進入城市很容易，3天內(nèi)到有關(guān)部門登記暫住戶口，居住時期超3個月，就可申報常住戶口。 
　　●1958年1月，頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，提出“隨母落戶”原則；公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明或城市戶口登記證明以及城市戶口登記機關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明，向常住地戶口登記機關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。 
　　●1984年，中共中央一號文件，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服裝業(yè)的農(nóng)民自帶口糧在城鎮(zhèn)落戶；繼而國務(wù)院又發(fā)出《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，準(zhǔn)予落常住戶口。 
　　●1985年，公安部《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口的管理暫行規(guī)定》，加強“流動人口管理”，并發(fā)布《中華人民共和國居民身份證條例》。 
　　●1994年，取消戶口按商品糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的“二元結(jié)構(gòu)”，而以居住地和職業(yè)劃分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎(chǔ)的登記制度，并逐步實現(xiàn)證件化管理。 
　　●1998年7月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，包括指導(dǎo)性意見：隨父隨母自愿；分居夫妻放寬；退休老人返回原單位或原籍掛靠配偶子女戶口；在城市投資、興辦實業(yè)、購買商品房并居住一定年限者準(zhǔn)予落戶。