我國公務員的福利制度貨幣化改革趨勢初探

　　一、公務員福利制度是政府改革的重點之一

　　從我國加入WTO后，改革開放也進入一個新的階段。人世首先意味著政府的人世，因為WTO新規(guī)則帶來的沖擊首先是針對政府的，而政府在經(jīng)濟與社會發(fā)展中的中心地位已經(jīng)越來越受到人們的重視了。就如世界銀行發(fā)展報告中所說：“政府對一國經(jīng)濟和社會發(fā)展以及這種發(fā)展能否持續(xù)下去有著舉足輕重的作用。在追求集體目標上，政府對變革的影響、推動和調節(jié)方面的潛力是無可比擬的。當這種能力得到良好發(fā)揮，該國經(jīng)濟便蒸蒸日上，但若情況相反，則發(fā)展便會止步不前�！彼�以一個有效的政府，對于經(jīng)濟、社會乃至政府自身發(fā)展都是必不可少的。

　　改革的關鍵動力還是人。事實上為了適應政府職能的轉變，提高政府的競爭能力，政府必須充分重視政府人力資源的發(fā)展。知識經(jīng)濟時代的競爭就是人才的競爭，有效政府成功的先決條件就是要爭取一流的人才。政府部門的人力資源也即公務員，他們的能力一定程度上決定著政府的管理能力，他們的水平一定程度上決定著政府管理水平。所以要充分發(fā)揮政府的職能，就需要建立高度發(fā)達的現(xiàn)代化公務員制度。只有具備高度發(fā)達的公務員制度，才可以從社會中吸收入才、留住人才，并通過對人才的激勵和培訓，使之在政府部門迅速成長。因為，“無論是制定政策、提供服務還是管理合同，有效政府的生命力都在于公務員的精明強干和積極主動”。

　　現(xiàn)代公務員制度，正是伴隨著國家現(xiàn)代化的過程產(chǎn)生的，也是現(xiàn)代國家政治制度的重要內(nèi)容。可以說公務員制度作為科學、規(guī)范的人事管理制度，為現(xiàn)代政府建設一支精干的人才隊伍提供了保證。沒有現(xiàn)代公務員制度，就沒有現(xiàn)代高效率的現(xiàn)代政府。但我國公務員制度起步卻較晚。在20世紀90年代以后，我國政府才開始建立現(xiàn)代化的國家公務員制度。建立和完善公務員制度是我國轉軌時期迫切需要解決的現(xiàn)實問題，也是一項全新的開創(chuàng)性事業(yè)。

　　公務員福利是公務員取得收入的一種方式，公務員福利制度是公務員制度的一個組成部分，也是收入分配的重要內(nèi)容。它涉及到公務員的切身利益，關系到公務員的工作積極性和公務員隊伍的穩(wěn)定性，正確處理好這個問題，具有十分重要的意義。把公務員福利作為薪酬制度的一個必要補充，能解決公務員的生活負擔、共同物質文化需要和社會保障等問題。通過運用科學的方法確定公務員福利的具體內(nèi)容和標準，可以較完整地涵蓋公務員薪酬制度的各種要素，并且使公務員收入的差距具有合理的依據(jù)。因此本文認為，公務員福利制度應該單獨作為一個課題被我們所關注和探討。

　　二、我國公務員福利制度的歷史發(fā)展

　　公務員的福利制度和工資制度是同時包含在公務員薪酬制度中的兩個子系統(tǒng)，所以探究我國公務員福利制度的歷史沿革勢必要和工資制度的歷史發(fā)展一起來看。我國公職人員的工資制度，是在新民主主義時期發(fā)展起來的，經(jīng)歷了供給制、職務等級工資制、結構工資制等階段，直至現(xiàn)行的職務級別工資制。在供給制時期，是我國在新民主主義困難時期，實行戰(zhàn)時共產(chǎn)主義的供給制，即對部隊和大部分工作人員的生活必需品實行免費供給。供給的必需品包括伙食、服裝、津貼三部分。這時的福利制度就是典型的救濟式福利，只是為調節(jié)和補充生活溫飽問題。建國后直到1956年3月，是以供給制為主，供給制和工資制并存時期。

　　1956年，國家對整個工資制度進行了一次重大改革，實行直接統(tǒng)一按等級規(guī)定工資標準的制度。國家機關、事業(yè)單位和少數(shù)企業(yè)的國家工作人員，統(tǒng)一實行職務等級工資制。根據(jù)各個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況、物價水平，把全國劃分為11類工資區(qū)。但此時的福利制度也只能稱作補救式福利，即實質上還是對長期低工資的必要的補充之一。換言之，離開了福利而靠工資來滿足家庭成員的生活需要與服務需求幾乎是不可能的。因為，哪怕是國家機關和事業(yè)單位職工，福利對于他們也只是生存的必要條件。

　　自1985年7月起國務院在全國進行了第二次工資制度改革。這次工資改革是實行以職務為主要內(nèi)容的結構工資制，把工作人員的工資待遇同本人實際擔任的職務、責任和成績結合起來。這次工資改革，明確了工資報酬與本人的職務、責任和成績相結合的改革方向初步理順了某些明顯不合理的工資關系，為今后進一步完善工資制度打下了基礎。

　　在這種模式下，公務員不僅能通過所在的國家機關獲得工資性收入，而且通過就業(yè)獲得諸如住房、教育、生活福利及享受集體福利設施等較全面的福利待遇，與就業(yè)或收入相關的福利制度客觀上起到了改善并提高公務員生活質量的作用，而不再僅僅是維持社會救助水平的最低福利待遇。

　　1993年的改革總結和吸收1956年和1985年兩次工資制度改革的經(jīng)驗，根據(jù)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，建立了新的工資制度和運行機制。在此次改革中把一部分福利性補貼逐步納入工資，調整了工資收入結構，使公務員收入工資化、貨幣化，增加了透明度。但由于國家機關的福利實質上由中央相關部門一手負責，所以公務員理所應當?shù)貙⑵湎硎艿降母鞣N福利看成是國家賦予的權益而非對職工的激勵，并最終造成這種福利制度不僅未能有效地刺激公務員的工作積極性，反而構成了滋生惰性和盲目攀比的重要條件。

　　三、我國現(xiàn)行的公務員福利制度存在的問題

　　公務員福利制度是指國家和公務員所在單位為滿足公務員生活方面的共同需要和特殊需要，在工資之外給予工作和生活上的照顧制度。主要包括工時制度、探親制度、年休假制度、產(chǎn)假制度、福利費制度、冬季宿舍取暖補貼和交通費補貼等制度。

　　由于我國公務員制度發(fā)展的歷史還比較短，社會主義國家公務員制度的實踐也不成熟，因此，我國公務員福利制度在實踐中還存在著相當多的不足與問題。正確認識和闡述存在的問題與不足，有利于我們完善和建立適合我國實際的行之有效的公務員福利制度。因為多數(shù)福利制度都產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時代，隨著市場經(jīng)濟及社會的不斷發(fā)展，以及國家各項改革措施的實施，我國公務員福利制度已經(jīng)顯現(xiàn)出與現(xiàn)實要求不相協(xié)調的地方，無法完全發(fā)揮其應有的社會功能�！豆珓諉T法》規(guī)定“公務員按照國家規(guī)定享受福利待遇。國家根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平提高公務員的福利待遇”。表述較籠統(tǒng)和原則化，沒有詳細具體的法律規(guī)定。因此在具體執(zhí)行過程中由于沒有明確的依據(jù)和標準，從而影響了公務員福利制度的執(zhí)行效果，阻礙了其功能的有效發(fā)揮。從實踐的角度看，突出表現(xiàn)在五個方面。

　　第一，福利在公務員勞動報酬中所占比重過大，實行的是“低工資、多補貼、泛福利”的模式。在這種模式下，相當一部分勞動報酬如住房、教育、文化設施等，是以物化形式提供給公務員的，而不進人工資，這與市場經(jīng)濟體制不相適應。正是由于上述原因，使得公務員的薪酬不能充分體現(xiàn)公務員的勞動價值，還有可能導致行政機關追求自身利益的最大化，甚至滋生權力尋租等腐敗現(xiàn)象。

　　第二，生活性的福利水平的不平等、不確定。在我國，各級政府部門是公務員生活性福利的主要提供者，各個部門的經(jīng)濟狀況就直接影響到公務員所享受到的生活性福利的水平。由于目前行政單位預算的剛性約束不強，行政機關與下屬的事業(yè)單位和國有、集體企業(yè)有著千絲萬縷的關系，各個部門之間的經(jīng)濟狀況的差別懸殊，也就導致了公務員福利水平的不平等性、不確定性。

　　第三，福利形式過于社會化。我國公務員的部分福利是通過建設集體生活設施和文化設施來體現(xiàn)，而這些設施——如食堂、車隊、幼兒園、體育設施等本來都可以通過社會化的服務獲得的，將有限的福利資金投入到這些社會服務化的設施中，既增加了國家財政的負擔，也不利于國家機關工作人員的精簡和工作效率的提高，同時也使得相當一部分福利設施得不到充分利用�！皺C關辦社會”的現(xiàn)象比較突出。

　　第四，公務員福利的資金投入高，浪費嚴重。從我國公務員現(xiàn)行福利體制來看，社會福利資金幾乎都來自國家財政，一方面造成國家財政負擔沉重，另一方面，由于資金支出不均衡，公務員滿意度普遍偏低。

　　第五，補貼的發(fā)放不規(guī)范、不統(tǒng)一。目前我國對其他的福利補貼沒有進行統(tǒng)一的規(guī)定，各地區(qū)、各部門自行制定項目、標準進行發(fā)放，這也是導致我國公務員津貼制度混亂的原因之一。

　　因此，公務員的低工資、高福利分配模式，對于在保證國家積累的同時保障職工生活，靈活機動地調控消費，曾起了積極作用，但也付出沉重的代價，即違背了按勞分配原則，導致大鍋飯和平均主義盛行，各種矛盾沖突逐步積累和強化，改革勢在必行。

　　四、我國公務員福利貨幣化改革的基本思路

　　(一)公務員福利貨幣化改革的理論基礎

　　福利制度的實現(xiàn)通常有兩種形式，即實物性和貨幣化。在計劃經(jīng)濟體制下，政府對人們的住房、醫(yī)療等的分配是非貨幣化的。福利實物配給助長了分配上的平均主義傾向，不利于調動消費者的積極性；同時，福利實物配給又造成分配不公，一部分人從傳統(tǒng)的住房、醫(yī)療等分配體制中得到的各種收入，遠遠超過了政府對其住房、醫(yī)療等的扣除。傳統(tǒng)福利性實物配給的基本標準是“官本位”，福利以官本位的方式進行分配時，成為一種特權的象征。每個人在這種非市場化的選擇面前，個人利益面臨著巨大的不公平。
　　就我國公務員福利制度改革而言，福利制度改革的趨勢是貨幣化�！敖�(jīng)濟人”假設理論對于建設我國公務員激勵機制具有一些重要的啟示作用。

　　計劃經(jīng)濟時代，中國的干部人事制度是基于人是沒有私欲這一邏輯假設而展開的，在這一邏輯假設的推衍下必然是國家作為權力主體，剝奪了公務員的部分私欲的權益，而強調公務員的無私奉獻。

　　“經(jīng)濟人”假設理論指出，人是在追逐私利的基礎之上而利他的，只有在滿足自身需求之后，人才有可能通過自己的勞動滿足其他人的需要。這一點表現(xiàn)在國家公務員的管理中就要求首先承認人的自利本性，人是有自身需求的，不能夠否定人對私利的追求，而片面地強調公務員的無私奉獻，強調精神激勵的作用，忽視了物質激勵。市場經(jīng)濟條件下，物質激勵的作用表現(xiàn)得更加明顯，盡管物質激勵的作用也不能被“神化”，但是市場的邏輯和競爭的邏輯要求必須滿足人對私利和物質利益的滿足。這種激勵取向也正是馬斯洛的最低需求層次的要求。

　　如果公務員這方面的物質需要得不到滿足，那么這種需要也會通過其它的方式表現(xiàn)出來，如追求政府規(guī)模的擴大化。因為擴大政府規(guī)�？梢垣@得更多的預算，提高部門的經(jīng)濟能力；同時政府規(guī)模越大，個人晉升的機會也就越多。另外，部門支出增加的同時，對部門活動并不進行成本約束，為公務員以權謀私留下了空間，從而出現(xiàn)了“權力尋租”現(xiàn)象，這種現(xiàn)象可以視為公務員追逐私利動機的表現(xiàn)方式之一，也是我國公務員自利動機長期受壓抑造成的后果。因此，對于我國公務員激勵機制而言，首先要保證公務員收入水平能夠滿足公務員最基本生活的需要，也就是注意保健因素的需求。當然不能一味通過增加公務員福利來激勵公務員提高工作效率，還應該注意其他激勵因素，如通過精神激勵滿足公務員對成就感和自我實現(xiàn)的需求。正如德魯克(Drucker，Peter.F.)所提出的，人力資源不同于其他意義上的資源，它具有自己的特點：有效的激勵是人力資源得以開發(fā)利用的基本前提。

　　(二)公務員福利貨幣化改革的具體思路

　　實現(xiàn)福利貨幣化是一項長期的系統(tǒng)工程。根據(jù)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求，參照國外住房、醫(yī)療、交通以及公務等保障制度方面的經(jīng)驗，以市場為配置福利資源的主要機制，把以平均主義無償福利制分配轉變?yōu)轶w現(xiàn)按勞分配與按生產(chǎn)要素分配相結合原則的貨幣工資性分配。把住房、醫(yī)療、交通以及公務等方面的補貼，由過去的暗補改為納人工資的明補，建立起與市場經(jīng)濟相適應的住房、醫(yī)療、交通以及公務等保障貨幣化模式，逐步形成一整套福利制度由實物性向貨幣化轉變的政策變革。其具體思路如下。

　　第一，在住房保障形式上，把直接分配實物住房的形式，改為以貨幣工資形式支付。與此相適應要盡快建立房地產(chǎn)市場，使市場價格接近居民購買力。在住房保障渠道上，把政府和企事業(yè)的行政性分房，納入市場流通渠道，讓公務員戶自主選擇住房，切斷其對政府和單位的住房依賴。建立由市場決定住房資源配置的體制，變政府決策的體制為公務員戶自主決策的體制。把公務員工資中只包含少量住房消費補貼，改為公務員工資性收入中含有一定的住房消費，并逐步增加工資中的住房消費含量。

　　第二，把直接提供醫(yī)療保健性服務的形式，轉變?yōu)橐载泿殴べY形式支付醫(yī)療保健消費，公務員需要醫(yī)療保健服務可以直接用貨幣工資向市場購買。與此相配套，要建立健全醫(yī)療保障市場。在保障渠道上，把政府和企事業(yè)單位直接的行政性醫(yī)療保健服務，轉變?yōu)獒t(yī)療保健服務是一種商品，讓公務員自主選擇醫(yī)療保健服務的項目。把公務員工資中只包含少量醫(yī)療保健消費補貼，轉變?yōu)楣珓諉T工資性收入中含有一定的醫(yī)療保健消費，并逐步增加工資中的醫(yī)療保健消費含量。

　　第三，公務性車輛由直接提供車輛保障服務轉變?yōu)榘簇暙I或所承擔的任務直接提供交通費，公務員需要交通服務保障可以直接面向市場，用貨幣形式對社會提供的交通服務進行消費，與此相配套，要建立健全交通保障市場。把政府和企事業(yè)單位的行政性交通服務保障，轉變?yōu)榻煌ǚ�務是一種市場行為，納入市場流通渠道，讓公務員根據(jù)自己的有效需求自主選擇交通服務方面的保障項目。

　　第四，把公務性保障由直接提供公務保障轉變?yōu)榘簇暙I和所承擔的任務提供公務保障費，消費者需要公務保障可以直接面向公務保障市場，用貨幣形式對社會提供的公務保障進行消費。把政府和企事業(yè)單位的行政性公務保障轉變?yōu)楣珓辗�務是一種市場行為，納入市場流通渠道，讓公務員根據(jù)自己的有效需求自主選擇公務方面的保障項目。把公務員工資中只包含少量公務保障消費補貼，轉變?yōu)楣珓諉T工資性收入中含有一定的公務保障費，并逐步增加工資中的公務消費含量。

　　(三)公務員福利貨幣化改革中相關立法問題的處理

　　公務員福利貨幣化改革，必將涉及一系列的立法相關問題，這些問題的處理是否得當將影響到公務員福利制度改革的效果。

　　我國公務員制度的建立和完善，對推動我國政治制度改革和政治文明建設發(fā)揮了重要作用。目前我國公務員隊伍正在向著高素質、專業(yè)化的方向發(fā)展，隊伍結構明顯改善，全國500萬公務員中，大專以上學歷人員已達到62%。當時我國實行的《國家公務員暫行條例》屬于行政法規(guī)范疇，像我國這樣一個在世界上公務員人數(shù)最多的國家，用行政法規(guī)來規(guī)范公務員制度顯得法律效力不高，不夠權威、科學。所以新中國成立以來第一部干部人事管理的綜合性法律，《公務員法》于2006年1月1日起正式實施。與此前施行了十多年的《國家公務員暫行條例》相比，《公務員法》在公務員的范圍、權利義務、獎懲、任用和管理等方面，新意頗多。本法旨在繼續(xù)改革和完善公務員制度，提高公共服務質量，提高國家競爭力，促進社會經(jīng)濟發(fā)展。

　　《公務員法》中明確表述關于公務員社會保障的具體內(nèi)容，提出通過科學制定公務員的工資、福利、保障待遇，解除他們的后顧之憂。國家根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平提高公務員的福利待遇，以立法的方式，建立公務員社會保障制度，明確國家、單位和個人的權利和義務，在制度上最大限度地保障公務員的權益。同時，國家建立公務員保險制度，以財政預算的方式，保障公務員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補償。

　　然而，由于我國社會保障立法的整體滯后，造成目前社會保障體制分散和改革無序，由于沒有相應的立法對社會保障主管部門、地方政府及產(chǎn)業(yè)部門權力與利益的制約，導致了以部門利益為目標的不同改革模式的沖突，而各自為政的試點改革進而又加劇了這種利益沖突。不僅阻礙了統(tǒng)一社會保障體制的建設，更加劇了原有體制造成的所有制之間、行業(yè)之間和地區(qū)之間的利益差別，進一步加劇了勞動者責權利的不平等。因此，伴隨社會主義市場經(jīng)濟體制的建設和政府機構的改革，需要從立法的角度，進一步明確推進公務員福利保障制度改革的思路與實施步驟，這既是公務員福利深化貨幣化改革的前提，也是完善公務員福利制度的目標。

　　五、結束語

　　2006年5月26日中共中央政治局專門召開會議，研究改革收入分配制度和規(guī)范收入分配秩序問題。會議指出，要按照《中華人民共和國公務員法》規(guī)定實行國家統(tǒng)一的職務與級別相結合的公務員工資制度的要求，深化公務員工資制度改革，建立科學完善的公務員薪酬制度，努力解決當前公務員收入分配領域存在的突出問題，改革和完善事業(yè)單位工作人員收入分配制度。

　　綜上所述，我國公務員福利制度是公務員制度的重要組成部分，也是收入分配的重要內(nèi)容，理順收入分配關系，是一項長期而艱巨的任務。公務員福利制度改革是當前的一個熱點和難點問題，改革之路，任重而道遠。要堅持從我國實際出發(fā)，把解決好收入分配問題放在重要的位置，明確改革思路，找準解決問題的切人點，切實推進公務員福利貨幣化改革，促進社會主義和諧社會建設。