印度有1000萬(wàn)公務(wù)員 福利很好效率低下

    在印度，政府公務(wù)員被稱為國(guó)家的“鋼鐵架構(gòu)”，他們執(zhí)掌著國(guó)家行政體系，卻又游離于政黨紛爭(zhēng)之外，甚至被媒體形容為“另一個(gè)種姓”。在過(guò)去20多年的時(shí)間里，盡管印度政府輪換如走馬燈般頻繁，但公務(wù)員群體卻依舊是“巋然不動(dòng)”，對(duì)維持社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行起到了重要作用。

　　印度人稱只有6600名公務(wù)員

　　不久前，記者陪同國(guó)內(nèi)的一個(gè)代表團(tuán)前往印度一些政府部門訪問(wèn)，考察印度公務(wù)員制度。接待我們的印度官員說(shuō)：“印度只有6600名公務(wù)員。”這讓我們大吃一驚。經(jīng)過(guò)詢問(wèn)，原來(lái)在印度人的觀念中，“公務(wù)員”專指那些通過(guò)“全印公務(wù)員系統(tǒng)”考試并最終被中央政府（少數(shù)會(huì)分配到各邦政府）正式錄用的人員。這些人的總數(shù)只有6600多名，每年新招收的人也不過(guò)一兩百名。在印度，他們是社會(huì)的精英階層，在政府各部身居要職，作用是協(xié)助執(zhí)政黨治理整個(gè)國(guó)家，保障社會(huì)體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　如果按照一般意義上“政府工作人員”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)統(tǒng)計(jì)，印度公務(wù)員系列可分為12大類，包括中央和地方政府中行政管理機(jī)構(gòu)人員、警察、由法院授予執(zhí)法權(quán)的其他政府部門人員、審計(jì)和考核人員等，總?cè)藬?shù)近1000萬(wàn)人，遙遙領(lǐng)先于世界其他各國(guó)，“官民比”高達(dá)1∶100左右。要是標(biāo)準(zhǔn)再放寬些，把那些靠政府財(cái)政全額撥款的文化、教育、醫(yī)療及科研等機(jī)構(gòu)的人員全部統(tǒng)計(jì)在內(nèi)的話，這種“政府組織的就業(yè)者”總數(shù)接近2000萬(wàn)人。光是工資一項(xiàng)，印度政府每年的開(kāi)支便占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的5％。

　　公務(wù)員錄取率為1‰

　　印度的公務(wù)員制度可以一直追溯到英國(guó)殖民統(tǒng)治時(shí)期。1861年，英國(guó)殖民政府通過(guò)了《印度文官服務(wù)法案》，對(duì)政府公務(wù)員的選拔、晉升等制度進(jìn)行了明確規(guī)定，但直到1922年，殖民政府才出現(xiàn)了首位印度籍公務(wù)員。1947年印度獨(dú)立前，總共只有數(shù)百名印度公務(wù)員。印度獨(dú)立后繼續(xù)保留了這一文官制度。

　　在印度，一旦能夠通過(guò)“全印公務(wù)員系統(tǒng)”考試，成為一名公務(wù)員，就意味著一步跨進(jìn)了上流社會(huì)。因此，每年“全印公務(wù)員系統(tǒng)”考試時(shí)，印度大學(xué)應(yīng)屆畢業(yè)生簡(jiǎn)直擠破了腦袋�！叭�印公務(wù)員系統(tǒng)”考試非常嚴(yán)格，錄取率往往僅有1‰。按規(guī)定，考試由印度聯(lián)邦公共服務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，按行業(yè)分為“全印行政系統(tǒng)”、“全印外交系統(tǒng)”和“全印警察系統(tǒng)”三個(gè)不同的內(nèi)容，招收對(duì)象為21歲至28歲本科以上學(xué)歷的畢業(yè)生，整個(gè)考試過(guò)程分為預(yù)考、正式考試以及面試三個(gè)部分，前后歷時(shí)整整一年。通過(guò)最后考試的人，還需在印度行政學(xué)院繼續(xù)學(xué)習(xí)兩年，完成學(xué)業(yè)后才能進(jìn)入中央及各邦的政府部門。

　　這些幸運(yùn)兒剛參加工作時(shí)為副秘級(jí)別（相當(dāng)于科級(jí)），隨著工作時(shí)間的增加而逐步遞升，歷經(jīng)主任（處級(jí)）、聯(lián)秘（局級(jí)）、輔秘（副部級(jí)）和秘書(shū)（部級(jí)），其中從聯(lián)秘級(jí)別開(kāi)始根據(jù)能力和職位需求改為選擇性晉升。由于在印度中央政府中，部長(zhǎng)均由執(zhí)政黨高層人士擔(dān)任，并不一定精通“業(yè)務(wù)”，且隨時(shí)會(huì)因政府更迭而發(fā)生變化，因此各部的秘書(shū)才是該部門中真正管事的，其地位相當(dāng)于主管業(yè)務(wù)的“常務(wù)副部長(zhǎng)”。他們不允許加入任何黨派，職責(zé)是貫徹執(zhí)行執(zhí)政黨施政綱領(lǐng)，同時(shí)負(fù)責(zé)處理該領(lǐng)域的各項(xiàng)事務(wù)性工作。

　　除了通過(guò)“全印公務(wù)員系統(tǒng)”考試的6600多人外，印度中央及各邦政府也舉行各種形式的考試來(lái)大量招收“政府辦事員”。相比而言，其考試內(nèi)容要比“全印公務(wù)員系統(tǒng)”考試容易得多，競(jìng)爭(zhēng)程度相對(duì)不是很激烈。通過(guò)考試者多數(shù)只需崗位培訓(xùn)數(shù)周便告了事。這類人員占據(jù)了印度政府人員的絕大部分，其主要任務(wù)是堅(jiān)守崗位并做好本職工作。他們除非去參加“全印公務(wù)員系統(tǒng)”考試并通過(guò)，否則永遠(yuǎn)不可能有機(jī)會(huì)進(jìn)入到“領(lǐng)導(dǎo)”行列，一直到退休都只能是普通的辦事員，無(wú)法參與決策。

　　在新德里工作了一年，記者深刻體會(huì)到不同公務(wù)員素質(zhì)的巨大差別。記者剛到印度時(shí)，到外交部新聞局及內(nèi)政部外國(guó)人管理局等機(jī)構(gòu)去辦手續(xù)，里面公務(wù)員待人接物彬彬有禮，除了帶有一點(diǎn)印度口音外，其流利的英語(yǔ)、地道的用詞讓記者自愧不如。然而記者在與底層辦事員打交道后卻發(fā)現(xiàn)，英語(yǔ)對(duì)他們中的大多數(shù)人來(lái)說(shuō)還屬于“外語(yǔ)”范疇，與印象中“英語(yǔ)在印度是通用語(yǔ)言”相差甚遠(yuǎn)，而且除了自身的工作外，這些辦事員對(duì)國(guó)家形勢(shì)也大多一問(wèn)三不知。

　　公務(wù)員收入讓白領(lǐng)羨慕

　　在印度人看來(lái)，能當(dāng)公務(wù)員絕對(duì)是一件“了不得的事”。因此，公務(wù)員們都自豪地在名片的顯著位置印上“I.A.S”（“全印行政系統(tǒng)”的縮寫(xiě)）或“I.F.S”（“全印外交系統(tǒng)”的縮寫(xiě)），有的還注上是哪一年考試通過(guò)的。公務(wù)員不但社會(huì)地位高，收入和待遇也相當(dāng)可觀。他們的月基本工資約為2.5萬(wàn)盧比（1美元約合43盧比），工資表上還有交通補(bǔ)貼、子女優(yōu)生費(fèi)、糧食補(bǔ)貼、通訊費(fèi)、特困地區(qū)或基層補(bǔ)貼費(fèi)等名目繁多的項(xiàng)目，如交通補(bǔ)貼的最低檔為400盧比。另外，每年除法定節(jié)假日外，公務(wù)員還能享受1個(gè)月帶薪假、20天醫(yī)療假、20天半薪假等，每年上班時(shí)間僅約160天。本報(bào)記者站位于新德里市中心，對(duì)面就是一個(gè)政府出資修建的公務(wù)員小區(qū)，統(tǒng)一的三層小樓之間是大片的綠地，與那些雜亂擁擠的普通居民住宅區(qū)相比簡(jiǎn)直是兩個(gè)世界。在周圍地段房租高達(dá)數(shù)萬(wàn)盧比的情況下，這些公務(wù)員每月只需支付幾百盧比。難怪人均月收入僅1800盧比的普通民眾將公務(wù)員視為“鉆石階層”，就連月均收入2萬(wàn)盧比的IT界白領(lǐng)，也對(duì)公務(wù)員羨慕不已。

　　即使是準(zhǔn)入門檻相對(duì)較低的政府基層辦事員，每月1萬(wàn)盧比左右的基本工資再加上住房等福利，也讓許多大學(xué)生趨之若鶩。許多大學(xué)生在接受記者采訪時(shí)表示，只要能進(jìn)政府，就是一個(gè)非常不錯(cuò)的選擇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，印度各邦的基層辦事員收入大致比同級(jí)別私營(yíng)企業(yè)工作人員收入高一倍左右。

　　在稅務(wù)、交通等部門，“油水”更大。

　　效率低下和腐敗是兩大痼疾

　　在印度與政府工作人員打交道，記者印象最深的便是辦事效率普遍較低，在這一點(diǎn)上無(wú)論是精英公務(wù)員還是基層辦事員，表現(xiàn)差不多。公務(wù)員上班遲到現(xiàn)象非常普遍。一個(gè)簡(jiǎn)單的臨時(shí)記者證更換手續(xù)拖延了一個(gè)星期才辦好，有一次他們甚至找不到記者此前提供的照片，記者不得不重新辦理。中央政府尚且如此，各地政府更不用提。一些外國(guó)公司代表向記者談起，他們?cè)谟《壬暾?qǐng)注冊(cè)公司或申請(qǐng)項(xiàng)目審批，常常是半年多連回音都沒(méi)一個(gè)。

　　印度公務(wù)員效率低下的主要原因是機(jī)構(gòu)嚴(yán)重超編，人浮于事的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查，安得拉邦有60多萬(wàn)政府工作人員，而正式編制還不到40萬(wàn)。

　　腐敗是印度公務(wù)員體系中另一個(gè)嚴(yán)峻的問(wèn)題。據(jù)今年7月份《印度時(shí)報(bào)》公布的“印度腐敗調(diào)查—2005”數(shù)據(jù)，在行政審批及公共服務(wù)等領(lǐng)域，一名普通印度人平均每年支出的行賄金額高達(dá)2.1萬(wàn)盧比。

　　公務(wù)員改革已提上日程

　　公務(wù)員的效率低下及腐敗讓印度民眾怨聲載道。在一些貧困地區(qū)，辦事只能靠賄賂，民眾對(duì)公務(wù)員非常不信任，甚至曾因此引發(fā)暴力沖突。去年7月，印度總理辛格在安得拉邦視察時(shí)因大雨沖毀道路而被圍困，當(dāng)?shù)卣�府部門對(duì)這一突發(fā)事件卻無(wú)動(dòng)于衷，辛格大為震怒，著手將公務(wù)員體系改革提上日程。

　　按照計(jì)劃，改革圍繞著解決腐敗和低效兩個(gè)問(wèn)題來(lái)進(jìn)行。首先，政府重拳出擊進(jìn)行“肅貪”行動(dòng)。在印度人口最多、最窮的北方邦，檢察部門搜查了一些高級(jí)公務(wù)員的住所，發(fā)現(xiàn)許多人家里堆滿珠寶和現(xiàn)金，大量存款來(lái)源不明，這些“碩鼠”最終落入法網(wǎng)。

　　人員精減是印度公務(wù)員改革的另一重點(diǎn)。許多印度學(xué)者認(rèn)為，印度目前只需1/3的人員便足以完成政府現(xiàn)有的職能。今年年初，辛格給各邦首席部長(zhǎng)寫(xiě)信，表示“中央制訂的各項(xiàng)政策都嚴(yán)重依賴于各邦政府公務(wù)員的執(zhí)行效率”，要求其加快對(duì)公共行政體系的改革，減少機(jī)關(guān)辦事人員，在節(jié)約財(cái)政開(kāi)支的同時(shí)加快國(guó)家各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展。

　　從目前情況來(lái)看，印度公務(wù)員體制改革對(duì)提高政府工作效率起到了一定效果，但由于許多問(wèn)題積重難返，真要想使整個(gè)公務(wù)員的面貌煥然一新，恐怕還需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。